Grunnlovens § 108 og folkeretten

I reindriftsloven er reindrift definert som en samisk næring. Den utøves i størstedelen av fylket og i de fleste av Nordlands kommuner. I flere lokalsamfunn er reindrifta den mest kjente lokale samiske aktøren. Som samisk næring i Nordland har reindrifta stor betydning også som kultur- og språkbærer, identitetsfaktor og som del av det samiske samfunnslivet. Denne kulturelle tilhørigheten gjør at samisk reindrift står i en særstilling sammenlignet med andre næringer.

Grunnlovens § 108

Grunnlovens § 108 lyder slik:

«Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.»

Denne bestemmelsen ble tatt inn i Grunnloven i 1988 (den gang som § 110A). Den fastlegger en rettslig, politisk og moralsk forpliktelse overfor samene. Innholdet framstår som minstestandard for myndighetenes forpliktelser.

I praksis betyr det at statsmyndighetene er forpliktet til aktivt å legge til rette for samenes kulturutøvelse. Det er også et vern mot negativ samepolitikk. Myndighetene skal legge forholdene til rette på ulike områder som har betydning for samisk språk, kultur og samfunnsliv. Dette gjelder både sikring av det som finnes i dag og for utviklinga i framtida.

Begrepet «myndighetene» er ikke definert. Praksis er at offentlige myndigheter som har oppgaver som berører samiske forhold, har et ansvar her.

Grunnlovsparagrafen har betydning for samisk reindrift. Det skyldes at samisk språk og kultur er nært knyttet til reindrifta. Samisk reindrift er definert som en del av det materielle grunnlaget for samisk kultur.

FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP)

Denne konvensjonen er inkorporert i norsk rett med forrang framfor vanlig norsk lov. Dette er gjort ved Menneskerettsloven av 1999 (se lenker under Lovgrunnlag).

Det er særlig artikkel 27 i konvensjonen som er viktig for samene og samiske forhold. I juridisk sammenheng omtales den ofte som «SP artikkel 27». Den etablerer rettslig vern for minoriteter og urfolks rett til bl.a. kultur og kulturutøvelse.  I tillegg omfatter artikkel 27 språk og bruken av språk, og religion og praktiseringen av religion.

Retten som framkommer av SP artikkel 27, er formulert som individuelle rettigheter. I praksis omfatter bestemmelsen et rettslig vern for samene som folk og som kulturell og språklig gruppe. Det skyldes at retten til kultur og språk ikke gir mening for ett enkelt isolert individ. Språk og kultur må praktiseres i et fellesskap for fortsatt å kunne eksistere og utvikle seg.

Betydningen av SP artikkel 27 for samisk reindrift

I samisk sammenheng omfatter SP artikkel 27 også det materielle grunnlaget for samisk kultur, blant annet samisk reindrift. For reindrift er artikkelen mest aktuell å se i sammenheng med naturinngrep eller andre planer som kan påvirke grunnlaget for å drive med reindrift i nåtid og framtid. Et inngrep som er så omfattende at reindriftssamer fratas retten til å utøve kulturen, vil omfattes av artikkel 27. Det er de samla virkningene av alle gjennomførte og vedtatte inngrep som er vurderingstema, og ikke bare det siste inngrepet.

I forbindelse med konsekvensutredninger som gjelder reindrift, skal derfor de samla konsekvensene for reinbeitedistriktet vurderes. Beslutninger som tas om et inngrep kan gjennomføres, skal også vektlegge alle inngrep sett i sammenheng med hverandre.

Når artikkel 27 skal praktiseres, skal det legges opp til aktiv deltakelse fra reindrifta i beslutningsprosessene. Derfor har alle myndigheter et ansvar for å gi reindrifta mulighet til å medvirke i planprosesser og andre saker som berører næringa.

Betydningen av artikkel 27 i forhold til arealinngrep i reindrifta, er noe som blir utviklet over tid gjennom rettspraksis og forvaltningspraksis.

Eksempler på praktisering av SP artikkel 27 i forvaltningen

Olje- og energidepartementets vedtak om Kalvvatn vindkraftverk

Olje- og energidepartementet (OED) slår fast at ulemper og skader på samiske interesser skal vurderes i lys av folkerettens minoritetsvern, med de rammer det setter for hvilke tiltak som kan tillates (se lenke under Departementsvedtak).

Den samiske reindrifta er beskyttet av generelle samiske urfolks- og minoritetsrettigheter. Departementet har derfor vurdert vindkraftverket i lys av det vern samer har etter norsk rett og folkeretten. OED uttaler at en krenkelse av retten til kulturutøvelse, vil representere et brudd med SP artikkel 27. I slike tilfeller vil det ikke være anledning til å gi konsesjon etter energiloven.

Departementet kommer fram til at bevaring av den sårbare sørsamiske kulturen og språket er hensyn som må vektlegges ved vurderingen av Kalvvatn vindkraftverk. Etter departementets syn er det overliggende fare for at summen av etablerte inngrep i distriktet, sammen med etablering av vindkraftverket, kan hindre at reindrifta i distriktet kan opprettholdes med det omfanget den har i dag.

Departementet viser videre til betydningen reindrifta i dette området har for å opprettholde og videreføre den sårbare sørsamiske kulturen og språket. Etter dette har departementet kommet fram til at det ikke er grunnlag for å gi konsesjon til Kalvvatn vindkraftverk. 

Olje- og energidepartementets vedtak om Mosjøen og Øyfjellet vindkraftverk

Departementet har vurdert disse to vindkraftprosjektene i sammenheng, fordi de berører ett og samme reinbeitedistrikt.

Også her sier OED at ulemper og skader på samiske interesser skal vurderes i lys av folkerettens minoritetsvern, med de rammer det setter for hvilke tiltak som kan tillates (se lenke under Departementsvedtak). Vurderingstemaet er om tiltaket det er søkt om, i kombinasjon med tidligere tiltak og andre vedtatte tiltak, medfører at reindriftsutøveren nektes sin rett til kulturutøvelse. Utgangspunktet for vurderingen er om etablering av vindkraftverket vil være til hinder for at reinbeitedistriktet kan opprettholde regningssvarende reindrift.

Om Mosjøen vindkraftverk sier OED at det er fare for at vindkraftverket kan medføre at reinbeitedistriktet ikke kan fortsette drifta med det omfang den drives i dag. En større omlegging av et veletablert driftsmønster gir såpass store utfordringer at det ikke er usannsynlig at omfanget av reindrifta vil bli redusert.

Departementet har gjort en avveining mellom Øyfjellet og Mosjøen vindkraftverk. De to prosjektene blir sett i sammenheng. Folkerettens grense for hvilke tiltak som kan innebære krenkelse av retten til kulturutøvelse, har vært avgjørende for OEDs konklusjon.

Departementet mener at det bare er plass til ett av prosjektene. Etablering av Mosjøen vindkraftverk avslås. Departementet konkluderer med at Øyfjellet vindkraftverk ikke strider mot folkeretten og får tillatelse til etablering.

Olje- og energidepartementets vedtak om Fálesrášša vindkraftverk

Et annet eksempel er OEDs vedtak i 2015, om å ikke gi konsesjon til Aurora vindkraft for bygging av Fálesrášša vindkraftverk i Kvalsund kommune. Vedtaket er blant annet begrunnet med at det er fare for at vindkraftverket kan medføre at reinbeitedistriktet ikke kan fortsette driften med det omfang den drives i dag (se lenke under Departementsvedtak).

ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater

Konvensjonen er ratifisert av Norge og gjelder for samene som urfolk (se lenke under Lovgrunnlag). Den er ikke inkorporert i norsk lov på samme måte som FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Den er delvis inkorporert gjennom Finnmarksloven av 2005.

Selv om ILO-konvensjonen ikke er inkorporert i sin helhet, er den likevel folkerettslig bindende for Norge. Den brukes som tolkningskilde av domstolene, for eksempel i Høyesteretts behandling av Selbu- og Svartskog-saken (se lenke under Dommer).

Vektlegging av urfolks egne prioriteringer

I saken om Mosjøen og Øyfjellet vindkraftverk ble ILO-konvensjonen brukt som tolkningsgrunnlag for hva som skulle vektlegges i vurderingen av de to prosjektene.

Olje- og energidepartementet konstaterer at reindrifta er en kollektiv urfolksrettighet. Dagens utøvelse av denne rettigheten inngår i vurderingen om drifta kan opprettholdes i tilstrekkelig grad. Departementet viser i den forbindelse til ILO artikkel 7 der det heter at:

«Vedkommende folk skal ha rett til å vedta sine egne prioriteringer for (…) de landområder de lever i eller bruker på annen måte, og til så langt som mulig utøve kontroll med sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling.»

Departementet har ut fra dette funnet å legge betydelig vekt på reindriftas egen framstilling av drifta, konsekvensene ved etablering av vindkraft og prioritering mellom de to prosjektene.

Konsultasjonsavtale som følge av ILO-konvensjonen

Som urfolk har samene rett til å bli konsulterte i saker som angår dem. Regjeringa og Sametinget har inngått en avtale om prosedyrer for hvordan slike konsultasjoner skal skje (se lenke under Konsultasjoner og medvirkning).

Det finnes også avtaler om konsultasjoner med bl.a. NVE og Klima- og miljødepartementet (se lenke under Konsultasjoner og medvirkning). Avtalen med Klima- og miljødepartementet angår også Statsforvalteren. Den inneholder blant annet regler for saksbehandlingen på regionalt nivå, og kontakten mellom Statsforvalteren og Sametinget/reinbeitedistrikt.

Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD)

Det framgår av konvensjonen at samenes (urfolks) tradisjonelle kunnskaper og naturbruk inngår i arbeidet med å sikre naturmangfoldet. Tradisjonelle samiske kunnskaper, innovasjoner og praksis som representerer tradisjonelle livsstiler skal så langt mulig respekteres og bevares når det har betydning for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold.

Andre lover

I reindriftsloven § 3 er det en henvisning til folkeretten. Her framgår det at loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter.

I plan- og bygningsloven § 3-1 c) framgår det at planer skal sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. 

Andre folkerettslige begrep og dokumenter

Her følger informasjon om andre begrep og dokumenter som er relatert til urfolksrettigheter:

Free, prior and informed consent = fritt og forhåndsinformert samtykke

Norge har sluttet seg til FNs urfolkserklæring (UNDRIP) og FNs sluttdokument fra verdenskonferansen for urfolk i 2014 (se lenker under Lovgrunnlag og FN). Ett aktuelt tema er anerkjennelse av urfolks rett til fritt og forhåndsinformert samtykke ved tiltak som påvirker dem.

Gjennom disse dokumentene har statene uttrykt politisk tilslutning til å innhente fritt og forhåndsinformert samtykke ved planer som berører reindriftssamer eller deres landområder.

Dette er et tema der innhold og praktisk betydning er under utvikling nasjonalt og internasjonalt. Det kan få betydning for statlig, regional og kommunal virksomhet som berører reindrift og arealbruken.

FNs veiledende prinsipper om næringsliv og menneskerettigheter

Alle som planlegger tiltak i reinbeiteområdene, skal sørge for at reindrifta får medvirke i beslutningsprosessene. FN har utarbeidet veiledende prinsipper for hvordan næringsliv og selskaper skal ta hensyn til menneskerettighetene, også urfolksrettighetene, i sin virksomhet (se lenke under FN):

Menneskerettigheter omfatter også urfolks rettigheter

FNs veiledende prinsipper slår fast at næringslivet har et selvstendig ansvar for å respektere menneske­rettighetene, også urfolks rettigheter. Dette gjøres blant annet gjennom å ha en offentlig kjent strategi eller «policy», ved å vise aktsomhet og ved å bidra til at de som berøres av selskapets aktiviteter konsulteres og får mulighet til å klage.

Nasjonal handlingsplan om næringsliv og menneskerettigheter

Norge har fulgt opp FNs veiledende prinsipper, og har utarbeidet en egen handlingsplan om næringsliv og menneskerettigheter (se lenke under Konsultasjoner og medvirkning). Handlingsplanen uttrykker regjeringens forventninger til næringslivet. Den omhandler både statens plikt til å beskytte menneskerettighetene og næringslivets ansvar for å følge dem opp.

Handlingsplanen sier at urfolk har spesielle rettigheter til å bli konsul­tert om prosjekter som berører landområder der de bor og har sitt livsgrunnlag (for eksempel reindrift).

I Norge, som i andre land, kan det oppstå konflikter mellom næringsvirksomhet og urfolks rettigheter. Handlingsplanen minner om at beskyttelse av samenes rettigheter blant annet er nedfelt i Grunnloven. Planen viser også til forpliktelser overfor samene som følger av internasjonale konvensjoner.

Planen omhandler også myndighetenes ansvar for å veilede selskaper og næringsliv. For Statsforvalteren betyr det at vi skal følge opp næringsliv og reindrift i plan- og arealsaker. Vi skal også veilede i andre saker som kan medføre inngrep i reindriftas arealer.